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关于“修订〈政府采购法〉”建议的答复

2019-01-20 10:54 来源:财政部打印

   《政府采购法》自2019-01-20实施以来,对推动我国政府采购制度建立及采购事业的发展发挥了重要作用,政府采购规模和政府采购支出占财政支出的比重有了较大的提高。但正如你们所提出的,随着改革的深入,现行《政府采购法》还存在一些不合理、不完善之处,难以满足实际采购操作的需要。我们基本同意你们对现行政府采购法制建设存在问题的分析,赞同关于修订《政府采购法》的建议。 

  一、关于政府采购规模和范围 

  《政府采购法》第二条第二款规定“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”,分别从采购主体、资金来源、采购标的等三个方面对政府采购的范围进行了界定,在一定程度上确实存在范围偏窄的问题。 

  采购主体方面,国有企业是否纳入政府采购范围在《政府采购法》立法之初就有争议,当时主要考虑是国有企业作为市场主体应按照市场规律自主经营。目前在我国加入WTO《政府采购协定》(GPA)谈判中,国有企业是否开放、如何开放、开放范围也是谈判的焦点之一。GPA参加方在国有企业方面的出价主要看是否受政府控制或影响,但国外的国有企业无论从性质、管理方式还是数量上都与我国有很大区别,如美国联邦政府所属国有企业不足30家,都是为特定公共管理或服务目的而设立,管理上类似政府机构,因此基本都纳入了政府采购范围。 

  资金来源方面,目前对“财政性资金”并没有准确的定义,正在制定中的《政府采购法实施条例(草案)》中拟通过纳入“预算管理”来界定财政性资金。国外立法中,如《政府采购协定》(GPA)、《联合国公共采购示范法》、《欧盟政府采购指令》等,政府采购的适用范围一般不涉及采购实体的资金来源,而主要是通过对采购实体范围、是否出于政府目的等进行限定。 

  采购标的方面,《政府采购法》包括了货物、工程和服务三类,但同时规定“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法”,两法的实施条例拟对此做进一步衔接。由于绝大部分政府采购工程适用《招标投标法》,导致政府采购统计规模偏小。随着中国加入GPA谈判工作的深入,必然涉及政府采购工程的法律适用问题,需要根据中国出价和法律调整谈判情况,相应修订《政府采购法》和《招标投标法》。 

  二、关于政府采购预算 

  政府采购法第三十三条规定“负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时,应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出,报本级财政部门汇总。部门预算的审批,按预算管理权限和程序进行”。政府采购预算是部门预算中的组成部分,目前全国人大正在修订《预算法》,国务院法制办也将相应修订《预算法实施条例》,进一步加强对预算的管理和监督,规范政府支出。《政府采购法实施条例(草案)》则拟强化采购计划的编制,要求采购人根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,以利于集中批量采购和采购活动的监管,避免无预算、超预算、临时性或随意性采购。 

  三、关于政府采购政策功能和立法目的 

  《政府采购法》起草时我国还处于社会主义市场经济体制初步探索时期,计划经济痕迹明显,立法主要借鉴的是1994年《联合国货物工程服务采购示范法》,强调公平竞争和对外开放,把节约财政资金和预防腐败目标放在了突出位置,弱化了其他经济社会目标。从国外政府采购制度两百多年的历史经验看,各国多是围绕“物有所值”的价值目标,在通过立法确立完整明确的公平交易规则基础上,强化政府采购政策在经济与社会目标上的调控能力。因此,在政府采购中强调经济社会目标是国际通行做法,也是政府采购不同于一般市场行为的特点之一,如何发挥政策功能的作用,平衡各项政策目标,需要在修订《政府采购法》时予以考虑。 

  四、关于政府购买服务 

  《政府采购法》第二条第七款规定“本法所称服务,是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”,是一种兜底式定义,并没有限定是政府自身运作需要的服务。采购人使用财政性资金采购的所有服务项目,包括公共服务项目,都应当适用《政府采购法》。为了进一步明确政府采购服务的范围,避免认为政府采购标的中不包括公共服务的误解,《政府采购法实施条例(草案)》中拟明确规定《政府采购法》所称服务包括政府向社会公众提供的公共服务。 

  为进一步推进政府购买服务工作,我部先后下发了《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》(财预〔2014〕13号)、《关于做好2014年中央部门政府购买服务的通知》(财综〔2014〕18号)、《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号)等,对政府购买服务的预算管理、品目分类、需求管理、采购程序、合同要求、执行监控、绩效评价、监督检查、履约验收管理做出了明确规定。在财库〔2014〕37号文件中,将服务项目按照服务受益对象明确分为三类:第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务;第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务;第三类为增加国民福利,受益对象待定,政府向社会公众提供的公共服务。为培育政府购买服务供给市场,促进作为承接主体的社会组织的发展,财库〔2014〕37号文件还规定了将大额项目拆分采购、新增项目向其他供应商采购、签订长期政府采购合同等具体措施。 

  五、关于政府采购信息公开 

  《政府采购法》第三条确立了政府采购应当公开透明的原则。我部在相关部门规章中也对政府采购信息公告的范围、方式、内容,信息公告管理,指定媒体管理等方面做了具体规定。为进一步提高透明度,加强社会监督,《政府采购法实施条例(草案)》拟进一步细化和加大信息公开力度,如要求政府采购项目信息在指定的媒体上发布;在采购文件中列明采购项目预算金额;公开招标数额标准以上采用单一来源采购方式的项目应当事先公示;公告中标、成交结果,包括招标文件,主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求,评审专家名单等关键信息;公开采购合同;公开投诉处理结果等。 

  六、关于政府采购支持中小企业发展 

  中小企业是促进国民经济社会发展的重要力量,促进中小企业发展是《政府采购法》第九条规定的政府采购政策目标之一。为贯彻落实《政府采购法》的规定,促进符合国家经济和社会发展政策目标,且产品、服务、信誉较好的中小企业发展,我部于2011年印发了《关于开展政府采购信用担保试点工作的通知》(财库〔2011〕124号)和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(财库〔2011〕181号)等规范性文件,采取预留采购份额、降低门槛、价格扣除、鼓励联合体投标和分包、信用担保等多项政策措施,鼓励支持中小企业参加政府采购。各级财政部门也先后出台了关于支持中小企业参与政府采购的相关制度。 

  七、关于政府采购监管机制 

  《政府采购法》对政府采购活动规定了不同主体、不同层面的监督机制,建立了质疑和投诉的救济机制。对采购人、采购代理机构、供应商等采购当事人及相关人员的法律责任分别做出了明确规定,我部先后制定了有关供应商投诉处理、评审专家管理、集中采购机构监督考核管理等规章和规范性文件。为进一步加强监管,《政府采购法实施条例(草案)》拟在强化采购程序监督的基础上,完善采购需求管理、履约验收、法律责任等相关规定,通过更加透明的信息公开扩大社会监督,对供应商、采购代理机构的不良行为进行记录,并纳入统一的信用信息平台。特别是在法律责任方面,《政府采购法实施条例(草案)》针对各类违法主体,补充了擅自改变采购方式或采购程序、串通操纵采购、违法评审、不依法确定中标或者成交供应商、不按照采购文件签订合同、未按照规定组织履约验收等违法行为以及监管部门的法律责任。 

  八、关于下一步工作 

  (1)适时建议修订《政府采购法》。《政府采购法》实施十年来,对推动我国政府采购制度建立及采购事业的发展发挥了重要作用,但随着改革的深入,除前述问题外,采购法在体制机制、监管方式等方面也存在一定的局限性和不足,随着中国加入GPA谈判工作的深入也需要进行法律调整,我部将加强研究,考虑你们所提建议,向全国人大建议适时修订《政府采购法》,制定包括需求管理、程序管理、合同与履约管理、特许经营权管理与绩效审计评价等内容完整、可操作性强的政府采购法,扩大政府采购的适用范围,确立政府采购公平交易核心机制,发挥政府采购政策功能,强化监督,维护统一开放、竞争有序的政府采购市场,使政府采购制度真正成为政府重要的公共管理制度和部门支出管理制度。 

  (2)积极推动《政府采购法实施条例》早日出台。《政府采购法实施条例(草案)》将进一步细化和完善政府采购制度规定,强化政府采购政策功能,提高政府采购透明度,规范政府采购活动,有利于在一定程度上解决政府采购活动中存在的问题。现阶段,我们将配合国务院法制办积极做好有关立法工作,争取早日出台。

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